底特律破产危机波及面很广。
消息传出后，有关国内哪座城市将会上演‘底特律式破产’的讨论也不断升温。尽管国家发改委专家否认这一可能性，但政府债务问题依然是各方关注焦点。
实际上，一场针对全国政府性债务的‘审计风暴’已经展开。
并非首次
7月28日，审计署在其官网上发布消息称，“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”
尽管公告内容很短，但外界的讨论却不断发酵，审计署此番行动也被外界誉为史上最大规模最全面的政府债务审计。
新金融记者注意到，这并非审计署针对政府债务的首次审计。
2011年3月至5月，在多部门和单位的配合下，审计署曾组织全国审计机关4.13万名审计人员，对31个省（自治区、直辖市）5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况进行了全面审计。
而就在本轮审计启动之前，审计署已于2012年11月至2013年2月，对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了一次审计，并于今年6月发布了相关审计结果。
从目前获得的消息来看，本次审计范围不仅涵盖了从中央一直到地方乡镇全部五级政府负债。
上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪乐见审计署此番行动，“应该把债务的情况来摸一摸，让大家对各级政府有多少债务有个清晰的认识。”
国家行政学院教授冯俏彬告诉新金融记者，此次债务审计的一个重要背景就是新一轮财税体制改革如何推进。在她看来，下一步应该也需要涉及分税制改革，特别是在“营改增”之后，这种迫切性已经在加强。不过她也强调，只有在信息充分的情况才有利于推动，而搞清政府债务问题就是一个前提。
悬殊的估算
然而政府债务到底有多大规模，外界则众说纷纭。
根据齐鲁证券的估算，地方政府性债务余额约为14至15万亿，高于地方政府2012年的财政收入（包括本级、中央转移支付、土地出让收入，共约13.4万亿）。从资金来源看，银行贷款大约为9.5万亿，发行债券（包括城投债）大约为2.6万亿，信托贷款约2.1万亿。
不过华泰证券(601688)则认为，地方政府债务金额2011年为13.2万亿，2012年达到15.3万亿，2013年预计在16.3万亿。
从债务来源的角度看，华泰证券称，2010年以后的地方政府债务主要由平台贷款、城投债、中央代发地方债、信托中的政信合作、保险（放心保）资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。
至于国家层面的债务，华泰证券测算出的数据是，2010年我国政府债务余额为20.17万亿，占GDP比重为50%；2012年政府债务余额为26.62万亿，占比上升到51%。2010年中间口径的政府债务余额为32.17万亿，占比为80%；2012年负债存量42.82万亿，债务率达到82%；最广义的口径表明，我国政府债务余额2010年是37.08万亿，2012年达到49.13万亿；债务率2010年为92%，2012年提高到95%。
“虽然按照中央政府国债+主权外债这一口径测算出的政府债务率与世界其他国家相比，我国政府债务占比位于低位。但是，如果将地方债务、环保、养老金及政府担保性质的准国债考虑在内，我国的政府债务将有倍数增长并带动总债务水平较大幅度提高，从而达到不可坐视的程度。”华泰证券称。
不过，兴业证券(601377)则估计，2012年年末地方政府性负债在13.5至15万亿元，中央财政负债余额7.76万亿元。另外，铁道部负债2.79万亿元，政策性金融债8.4万亿元。
“若维持上半年节奏，2013年年末地方债务将达18万亿元，政府总债务将逼近40万亿元。”兴业证券分析称。
部分省市风险凸显
由于缺乏统一标准，究竟哪种测算是准确，蒋洪认为这很难判断。也正因为如此，外界对于新一轮债务审计也充满期待。不少学者均表示，新一轮审计的关键在于要“反映问题，揭示风险并提出建议”，即在核算出政府性债务到底有多大，风险有多高的同时，并拿出解决方案。
根据审计署此前披露的数据显示，截至2012年年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。其中，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。
从债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）看，36个地方政府本级中，有24个地区2012年政府负有偿还责任的债务率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有31个地区债务率比2010年下降。但仍有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。
兴业证券认为，从公开数据以及他们的测算来看，地方政府债务总量风险尚属可控。但是，各级财政收入差距大，结构性依然有风险。超过70%的地方融资平台公司，是县级政府设立的，“在当前‘去杠杆’过程中，一旦某个薄弱环节出现问题，可能使得对于整个地方政府债务的风险溢价都陡然提升，再融资出现困境、利率升高，地方政府‘借新还旧’滚雪球的模式难以维系，结构性风险扩散。”
实际上，一些省会城市本级的债务风险已经凸显。审计署提供的数据显示，36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。
更为尴尬的是，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。统计显示，截至2012年年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。
如何实现硬约束？
“形成债务的制度性原因如果消除不了，那么债务以各种各样的形式体现出来。有些行为可能不合规，那更不会披露。”冯俏彬说。
实际上，伴随国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。
早前，审计署抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%。
此外，尽管2011年以来经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计署发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，2012年年底政府性债务余额为7414.83亿元，其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。
“很多债务是地方投融资平台造成的，这是政府利用市场手段来融资。”冯俏彬主张转变政府职能来遏制债务不断扩大的趋势。
蒋洪也认为，应该给政府要划定一个清晰的合理的职能范围，“如果职能过于扩大，要想做到事情过多，这样也会导致去借债。”
除此之外，蒋洪对新金融记者表示，要解决债务问题要还应理清各级政府事权和财权的匹配、砍掉不合理开支等。“要减少三公消费和形象工程方面的开支，如果这大量存在的话，那钱是永远不够的。”他说。
从现实的角度来看，政府行为容易短期化，而如果不是从长远考虑问题的话，这在某种程度上也造成政府无度借债。而为减少这一情况的发生，蒋洪认为地方财政应受到当地民众监督。在他看来，如果上述举措能同步推进，那债务问题就能得到很好处理。
目前，加强政府性债务管理似乎已经为一些地方政府所看重。数据显示，2011年以来，36个地方政府本级中，有14个新出台了地方政府性债务管理制度，有10个新建立了偿债准备金制度。截至2012年年底，已有28个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有31个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为907.60亿元。
责任编辑：玻璃杯